湖南省人民政府關于全面深化零基預算改革的指導意見

湘政發(fā)〔2024〕14號

各市州、縣市區(qū)人民政府，省政府各廳委、各直屬機構：

　　為全面貫徹黨的二十屆三中全會精神，深入落實省委十二屆七次全會部署，健全預算管理制度，深化零基預算改革，強化重大戰(zhàn)略任務和基本民生財力保障，現(xiàn)提出如下指導意見。

　　一、改革目標

　　堅持問題導向、破立并舉，按照破基數(shù)、破邊界、立觀念、立事項、立優(yōu)先序、立標準、立方法、立績效的原則，從編制2025年預算起，在全省范圍內(nèi)全面深化零基預算改革，到2026年初步構建有保有壓、突出重點、統(tǒng)籌有力、講求績效的預算安排機制，強化預算執(zhí)行剛性約束，切實提升財政政策資金效能，為奮力譜寫中國式現(xiàn)代化湖南篇章提供堅實保障。

　　二、重點任務

　　（一）改革預算編制方式

　　1. 制定大事要事保障清單。各級政府要全面清理評估現(xiàn)行支出政策和項目，堅決取消執(zhí)行到期、無必要實施的政策和項目，整合歸并零散碎片、性質(zhì)相近的政策和項目，調(diào)整優(yōu)化超出財政承受能力、難以落實、效益不高的政策和項目。在此基礎上，各級財政部門會同相關部門圍繞黨中央、國務院和省委、省政府決策部署，制定本級年度大事要事保障清單，明確保障內(nèi)容、政策標準、實施期限、支出責任等。大事要事保障清單與年度預算同步制定，根據(jù)重點工作任務、資金使用績效和國家有關政策等情況動態(tài)調(diào)整。

　　2. 樹立以事定錢的預算編制原則。全面打破預算安排和資金分配“基數(shù)”，按照“先定事后定錢”的原則，結合年度大事要事保障清單和財力可能，以零為起點編制預算。財政保障能力較強、改革基礎較好的地區(qū)，可采取“壓減總量、調(diào)整結構”方式優(yōu)化預算安排，大力壓減非重點非剛性非急需支出，加大重點領域保障力度。

　　3. 分類確定支出預算編制方法。?；久裆С鲱A算按照政策標準、對象數(shù)量、支出責任等因素編制。保工資支出預算按照工資支出政策標準和財政供養(yǎng)人數(shù)等因素據(jù)實編制。保運轉(zhuǎn)支出預算主要采取定員定額方法編制。政府債務還本付息支出預算根據(jù)債務余額、利率、到期本金等因素編制。事業(yè)發(fā)展支出預算以黨委、政府決策部署和事業(yè)發(fā)展目標為導向，根據(jù)本級財政可承受能力，量入為出統(tǒng)籌安排。

　　4. 嚴明支出預算安排順序。全面梳理本級可統(tǒng)籌使用的各項財力來源，按以下五級優(yōu)先序安排支出預算：“三?！敝С觯ū；久裆⒈９べY、保運轉(zhuǎn)支出），政府債務還本付息支出，年度大事要事保障清單事項支出，部門必須開展的一般性事業(yè)發(fā)展支出，其他支出。前序支出未足額保障的，不得安排后序支出。根據(jù)各類支出特點相應匹配財力來源，確?！叭！敝С龊偷胤秸畟鶆崭断⒅С鲇蟹€(wěn)定的經(jīng)常性財力支撐，防范財政運行風險。

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　　5. 加強專項資金統(tǒng)籌。嚴格控制專項資金數(shù)量，新增工作任務所需資金原則上通過既有專項資金解決，一般不新設專項資金。合理確定專項資金規(guī)模，根據(jù)事業(yè)發(fā)展需要動態(tài)調(diào)整，能增能減。推進專項資金深度整合，相關部門每年應會同財政部門，根據(jù)年度工作任務目標制定專項資金安排總體方案，明確具體支出方向和金額，報本級人民政府審批，不得按內(nèi)設機構固化支出結構，杜絕各管一塊“自留田”現(xiàn)象。在落實上級約束性目標任務基礎上，部門應將上級轉(zhuǎn)移支付與同領域本級專項資金統(tǒng)籌安排，統(tǒng)一制定資金分配方案，合力支持事業(yè)發(fā)展。

　　6. 加強跨部門資金統(tǒng)籌。對黨委、政府部署的重大規(guī)劃、重點工程、重要任務，相關部門要及時提出具體任務清單和資金需求，財政部門牽頭制定資金籌措方案，優(yōu)先通過統(tǒng)籌相關領域?qū)ｍ椯Y金保障，確有不足的通過新增預算保障。對跨級次、跨區(qū)域的共同財政事權事項，根據(jù)支出責任實行省、市、縣分級共擔。對分屬不同部門但支持方向相近的專項資金，探索建立部門協(xié)同聯(lián)動機制，明確牽頭主管部門，推動目標共商、政策共定、項目共管，避免重復投入。

　　7. 加強單位資金統(tǒng)籌。按照“收入一個籠子、支出一個口子、預算一個盤子”的原則，將部門和單位取得的事業(yè)收入、經(jīng)營收入等各類單位資金全部納入部門或單位預算管理，未納入預算管理的不得安排支出。合理安排資金使用順序，單位資金可以滿足部門和單位支出需要時，不得申請新增財政撥款。

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　　8. 建立健全財政支出標準體系。加快推進財政支出標準建設，構建以基本支出標準、項目支出標準、基本公共服務支出標準、資產(chǎn)管理標準為主體的財政支出標準體系，使支出標準成為預算安排的基礎依據(jù)?；局С鰳藴什扇∪司~、物均定額、按比例計提等方法制定。項目支出標準根據(jù)行業(yè)類別、項目類型分類制定。基本公共服務支出標準根據(jù)國家基礎標準、公共服務狀況、支出成本差異、財政承受能力等因素制定。資產(chǎn)管理標準根據(jù)資產(chǎn)配置量、耗用量、更新周期、采購價格等因素制定。支出標準制定應實事求是、量力而行，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展、物價變動和財力變化等因素適時調(diào)整。

　　9. 推進項目全生命周期管理。預算支出全部以項目形式納入預算項目庫，入庫項目應具備政策依據(jù)、實施期限、績效目標等要素，未入庫項目不得安排預算。各部門作為項目管理主體，要提前研究謀劃、常態(tài)化開展項目儲備，于每年6月30日前啟動下年度項目儲備工作，加強項目入庫、排序、調(diào)整、退出全流程管理，對長期未安排預算的項目應定期清理出庫，實施進度緩慢、難以達到預期的項目應及時調(diào)整，并相應調(diào)減或取消預算安排。

　　10. 實施重大項目預算評審。完善預算評審制度，需申請預算安排的重大項目、技術復雜專業(yè)性項目，應事先開展預算評審，具體評審辦法由各級財政部門根據(jù)實際情況制定。相關部門要及時提供項目資料，并對資料真實性、合規(guī)性負責。財政部門要強化事前功能評估，重點審核項目必要性、可行性、完整性和預算合規(guī)性、合理性、經(jīng)濟性。項目預算評審結果作為預算安排的重要依據(jù)。對虛報數(shù)據(jù)和資金需求的部門，酌情核減部門預算。

　　11. 提升預算績效管理質(zhì)效。優(yōu)化制度設計，將績效管理嵌入預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程，做到“政策項目有評估、預算編制有目標、預算執(zhí)行有監(jiān)控、預算完成有評價、評價結果有應用”。加強公共服務、轉(zhuǎn)移支付資金、重大投資項目和國有資本資源資產(chǎn)使用等重點領域績效管理，探索成本預算績效管理。強化績效評價結果運用，評價結果作為安排預算、完善政策、改進管理的重要依據(jù)。

　　（四）嚴格規(guī)范預算管理

　　12. 統(tǒng)一預算分配權。將依托行政權力、政府信用、國有資源資產(chǎn)獲取的收入全部納入政府預算管理。除法律有明確規(guī)定外，不得將支出預算安排與財政收支、生產(chǎn)總值的規(guī)模或增幅掛鉤，不得與專項收入、罰沒收入、國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入等非稅收入掛鉤。合理劃分各級政府間財政事權和支出責任，上級不得以考核評比、下達任務、要求配套等任何形式，變相增加下級支出責任。

　　13. 硬化預算執(zhí)行約束。將習慣過緊日子作為預算管理長期方針，堅決防止脫離實際亂提要求、亂表態(tài)、亂花錢、亂開口子。嚴格執(zhí)行經(jīng)人大批準的預算，非經(jīng)法定程序不得調(diào)整。預算執(zhí)行中一般性增支需求，原則上通過調(diào)整預算結構解決。加強國庫暫付款管理，“三保”和債務還本付息等剛性支出壓力較大的市州、縣市區(qū)，不得新增國庫暫付款。

　　14. 大力盤活存量資金。進一步規(guī)范結轉(zhuǎn)結余資金管理，除中央明確要求專款專用的經(jīng)費和按規(guī)定保留的科研經(jīng)費外，部門人員經(jīng)費、運轉(zhuǎn)經(jīng)費等基本支出原則上不予結轉(zhuǎn)；項目支出當年無需使用的可提前收回預算，確有必要的最多辦理一次結轉(zhuǎn)；其他結轉(zhuǎn)結余資金全部收回預算。全面清理財政專戶，撤銷未經(jīng)財政部批準設置的財政專戶，結存資金上繳國庫或按規(guī)定處置，合規(guī)設置的財政專戶要定期核對賬務，除中央有明確規(guī)定外，專戶利息和結轉(zhuǎn)一年以上資金（不含收取的學費、保教費等）及時上繳國庫。規(guī)范開設單位實有資金賬戶，未按規(guī)定備案登記設置的單位實有資金賬戶視同“小金庫”處理，實有資金賬戶中的沉淀閑置和低效無效的單位資金及時上繳國庫。

　　15. 構建財審聯(lián)動管理閉環(huán)。針對重大財政支出政策、重點項目資金、資金資源密集部門開展重點審計和財會監(jiān)督，加強財政、園區(qū)、平臺“三本賬”全口徑監(jiān)管，加大監(jiān)督檢查結果運用力度，強化監(jiān)督結果與制度建設、預算安排、財政資金和新增債務限額分配掛鉤，構建指標共商、信息共享、成果共用、整改共促的管理閉環(huán)，切實嚴肅財經(jīng)紀律。

　　三、組織保障

　　各級各部門要提高思想認識，把深化零基預算改革作為深化財稅體制改革的重要內(nèi)容，以改革創(chuàng)新精神和動真碰硬勇氣狠抓改革措施落實。省、市、縣三級建立深化零基預算改革工作機制，負責研究改革相關重大事項，協(xié)調(diào)解決改革中遇到的突出困難和問題。財政部門牽頭深化零基預算改革工作，加強對相關部門的工作指導，健全完善配套制度，將相關制度嵌入預算管理一體化系統(tǒng)，實現(xiàn)業(yè)務流、資金流、信息流貫通融合。其他部門作為零基預算實施主體，要切實轉(zhuǎn)變預算編制和執(zhí)行理念，加強內(nèi)部統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，確保改革取得實效。

　　湖南省人民政府

　　2024年11月19日

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